- Soins palliatifs. Selon la Cour des comptes, l'accès aux soins palliatifs reste trop souvent réservé aux patients atteints d'un cancer. Elle plaide donc pour une "individualisation de la politique des soins palliatifs, au lieu de les intégrer au plan Cancer".

Les soins palliatifs (lutte contre la douleur, accompagnement de fin de vie) "ne sont devenus un droit et un objectif de politique nationale de santé publique que progressivement avec la circulaire Laroque du 26 août 1986 (...) puis la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie", rappelle la Cour. Le champ d'application de ces soins reste cependant "flou et imprécis", déplorent les magistrats de la rue Cambon, qui remarquent que les pratiques "sont peu normées et changent d'une structure à une autre". Ce "flou" aboutit ainsi à une "méconnaissance des coûts" de ces soins qui n'ont fait l'objet d'un codage tarifaire dans les hôpitaux qu'à partir de 2004. Plus inquiétant, le nouveau mode de financement des établissements sanitaires, la tarification à l'activité, qui a "pour objet d'inciter à la réduction de la durée des séjours", risque d'avoir des "effets pervers" sur les soins palliatifs, selon la Cour. "Ce système pourrait déboucher sur une éventuelle dégradation de la qualité des soins prodigués ou sur une sélection des patients, pour éviter de prendre en charge les cas les plus lourds", met en garde la Cour des comptes, qui rappelle que "les durées moyennes de séjour en soins palliatifs peuvent être très longues".

La Cour épingle en outre les "inégalités territoriales" dans l'accès aux soins palliatifs : "au 31 décembre 2004, les unités de soins palliatifs étaient concentrées dans les régions les plus urbanisées", alors que six régions - Basse-Normandie, Centre, Haute-Normandie, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine - ne disposaient pas d'unités.

Elle recommande par ailleurs le développement de ces soins "dans le secteur médico-social et à domicile".

- Alcoolisme. La Cour des comptes estime que rien ou presque n'a été fait en quatre ans pour améliorer la politique publique de lutte contre l'alcoolisme. "L'indécision de l'Etat entre une politique spécifique à l'égard de l'alcoolisme et un traitement d'ensemble des pratiques addictives continue de nuire à la lisibilité de l'action publique", estime-t-elle. La Cour regrette aussi que "dans le domaine des soins, aucune évaluation des besoins de prise en charge n'a(it) été réalisée". Par ailleurs, "la politique fiscale a été peu mobilisée pour réduire la consommation d'alcool". Enfin, en créant un "conseil de modération et de prévention" où les milieux vitivinicoles se trouvent "représentés aux côtés des ministères ou organismes publics", l'Etat "replace la notion ambiguë de +modération+ au coeur de la politique de lutte contre l'alcoolisme", regrette la Cour. Au total, conclut-elle, "la place de l'alcool dans la lutte contre les addictions ne fait toujours pas l'objet d'un consensus" et les financements "demeurent dispersés". Surtout, "le poids économique du secteur de la production et de la commercialisation de l'alcool entre toujours en opposition avec les impératifs de santé publique".

LOGEMENT

La Cour des Comptes épingle sévèrement le système des aides personnelles au logement, dont il dénonce les conditions d'attribution et la "dégradation de leur efficacité sociale". Destinées à supporter la dépense de logement, ces aides bénéficient à plus de 6 millions de ménages, pour un coût global de 13,8 milliards d'euros, dont 38,6% à la charge de l'Etat et 50% à la charge de la sécurité sociale, un dispositif jugé "massif" et peu lisible par la Cour.

L'Aide personnalisée au logement (APL), avait été mise en place (1977) pour unifier les aides existantes: l'allocation de logement à caractère familial (ALF) (1948), et l'allocation de logement à caractère social (ALS) (1971).

Force est de constater que "trente ans après, les trois dispositifs coexistent toujours", ce qui entraine "un problème de lisibilité et de compréhension par le public, une inégalité de traitement due aux différences subsistant dans les conditions d'attribution et une complexité de gestion". La Cour des Comptes regrette "la multiplicité des acteurs" dans la gestion des aides personnelles au logement: deux ministères (Logement et Santé) et la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) comme "distributeur des aides". "La coordination entre les administrations de l'Etat devrait être accrue" et, insiste le rapport: "ces difficultés de coordination renvoient à la question de fond de la nature des aides personnelles au logement et de leur cogestion par l'Etat et la branche famille".

De plus, "les coûts de gestion" conséquences de ces responsabilités partagées entre l'Etat et la sécurité sociale sont "mal évalués". Il suffirait par exemple de changer la date de révision des barêmes pour faire "une économie de gestion de 130 millions d'euros". Jusque-là, la révision n'intervenait qu'en deuxième partie de l'année, le rapport suggère de la fixer au 1er janvier.

Enfin, "l'efficacité des aides" est mise en doute étant données leurs "finalités multiples", aide aux familles ou aides à la propriété. "La multiplicité des objectifs a pour conséquence l'impossibilité de les satisfaire tous simultanément" et donc "une dégradation de l'efficacité sociale des aides". "Il est impossible de rechercher simultanément le maintien de l'efficacité sociale pour les ménages les plus pauvres, la stabilité du nombre d'allocataires et celle de la dépense publique", assène la Cour des Comptes. "La finalité première étant le maintien de l'efficacité sociale du dispositif (...) le seul choix possible consiste à réduire progressivement l'effectif bénéficiaire".

La Cour s'interroge sur le bien-fondé de l'élargissement des aides personnelles à l'aide à l'accession à la propriété. Elle estime que "la suppression des aides personnelles au logement dans le cas de l'accession aurait le mérite de simplifier et rationaliser les différents dispositifs existants".

DETTE

La Cour des comptes se montre toujours sceptique sur la stratégie du gouvernement pour ramener les finances publiques à l'équilibre, estimant que les mesures prises jusqu'à présent "ne constituent pas une voie durable de désendettement". La Cour constate pour commencer qu'"après trois années de baisse (1999 à 2001) consécutives à l'amélioration de la croissance, la dette publique a connu une progression particulièrement marquée de 2002 à 2005" et que cette progression est "largement imputable à l'Etat". Le niveau de la dette publique en pourcentage du produit intérieur brut devrait certes diminuer de deux points en 2006 par rapport à 2005, passant de 66,6% à 64,6%, un résultat dont se targue le ministre de l'Economie et des Finances, Thierry Breton. Mais cette baisse "ne s'explique pas par la diminution du déficit public": elle a été obtenue "d'une part par des cessions d'actifs publics, d'autre part par une diminution de l'encours de trésorerie de l'Etat", qui "ne constituent pas une voie durable de désendettement", souligne la Cour. En effet, "l'Etat a besoin de conserver un niveau suffisant de trésorerie pour faire face à ses paiements" et les ventes d'actifs "n'améliorent pas sa situation patrimoniale", explique le rapport.

Lors de la publication d'un précédent rapport sur le sujet en juin dernier, qui était déjà dans la même tonalité, le premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, avait qualifié les cessions d'actifs de "camouflage des déficits". En conséquence, la stratégie du gouvernement pour atteindre son objectif d'un retour à l'équilibre des finances publiques à l'horizon 2010 "reste largement à préciser", estime la Cour, qui préconise sans surprise de sélectionner plus sévèrement les dépenses et de mieux maîtriser la progression des effectifs de la fonction publique.

POLYNESIE

"Administration parallèle", "dérives" financières, "opacité", "règles de mises en concurrence contournées" : la Cour des comptes dresse un réquisitoire implacable des dernières années de Gaston Flosse (UMP) à la tête de la Polynésie. Disséquant la gestion du président Flosse de 1991 à 2005, les magistrats financiers dénoncent son "cabinet pléthorique", "progressivement constitué en une sorte d'administration parallèle": 626 agents recrutés via des "procédures simplifiées échappant au contrôle de légalité". Plus gênant, explique la Cour, "certains agents assumaient au sein du cabinet des missions (...) s'apparentant au service des renseignements généraux de l'Etat". Le rapport de la Cour stigmatise des dépenses d'investissements engagées "sans souci d'efficience ou d'efficacité de l'action publique". Il cite l'exemple de l'avion présidentiel, un ATR-500 acheté en 2003 pour près de 13,9 millions d'euros, pour "une utilisation non optimisée". Idem pour les bâtiments flambant neufs de la présidence, à Papeete, sur l'île de Tahiti, évalués 38,5 millions d'euros fin 2004, contre un coût initial envisagé en 1996 de 12,6 millions. Des "dérives occasionnées par les exigences du maître d'ouvrage", explique la Cour des comptes, sans citer nommément Gaston Flosse. Troisième exemple de largesses comptables: l'acquisition de l'atoll de Tupaï, près de Bora-Bora, en 1998, pour 13,4 millions d'euros, et les travaux d'aménagement réalisés sur l'atoll de Fakarava, dans les Tuamotu, en 2003, pour 21 millions d'euros. Des installations qui ont ensuite "hébergé des personnalités invitées par la présidence, 20 à 25 jours par an au plus". Critiquant "l'extrême concentration du pouvoir au sein de la collectivité" et "l'opacité de la gestion", la Cour présidée par Philippe Séguin relève le manque de transparence du côté des marchés publics, souvent attribués "dans des conditions quasi confidentielles", "les procédures d'appel d'offres les plus fréquemment retenues" permettant au président de "choisir librement l'offre qu'il juge la plus intéressante". Mais ces facilités n'étaient apparemment pas suffisantes "et les règles de mise en concurrence (...) ont été contournées à de nombreuses reprises", explique la cour des Comptes. Comme lors de la construction des nouveaux bâtiments de la présidence, en 2004, où le chantier a été considéré comme "une réhabilitation d'ouvrage existant", afin de "réduire la concurrence".

Sénateur UMP et président du parti autonomiste Tahoeraa Huiraatira, Gaston Flosse a perdu la présidence de la Polynésie après la défaite de son mouvement aux élections locales de mai 2004, après 20 ans de pouvoir quasi ininterrompu.

AGRICULTURE

Sur les prêts bonifiés aux agriculteurs, la Cour des comptes dénonce les "procédures lourdes, difficilement contrôlables et finalement coûteuses pour les finances d'Etat". Selon l'institution, "la baisse des taux d'intérêt a fortement réduit l'avantage des prêts bonifiés (significatif pour les agriculteurs à l'époque où les taux dépassaient 15%), alors qu'ils ne constituent plus une condition de l'installation des jeunes agriculteurs ou une incitation déterminante à l'investissement, pour lesquels il existe aujourd'hui d'autres dispositifs". Le dispositif des prêts bonifiés agricoles a entraîné depuis 1961 des dépenses publiques d'environ 15 milliards d'euros, mais malgré les critiques qu'elle avait émises, la Cour constate qu'"aucun des contrôles prévus par les réglementations nationales et européennes n'a été mis en oeuvre jusqu'en 2005".

Dans leurs réponses, les ministres de l'Economie et du Budget affirment qu'il "conviendrait, au-delà d'une renégociation des frais bancaires, de fixer un écart de taux minimum afin de limiter la part de la rémunération des banques dans les dépenses afférentes à ces dispositifs d'aides". Mais, "en tout état de cause, il conviendra, comme le ministre de l'Agriculture l'a annoncé lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2007 au Sénat, de réétudier très rapidement la mécanique de ces prêts". Pour le ministre de l'Agriculture "les prêts bonifiés à l'agriculture ne représentent que 15% de l'ensemble des prêts bancaires du secteur agricole et on ne peut leur imputer la responsabilité de l'endettement des agriculteurs".

Les prêts bonifiés à l'agriculture représentaient en 2004 un encours de 7 milliards d'euros, des engagements annuels supérieurs à 600 millions et une charge budgétaire annuelle, correspondant au paiement des bonifications d'intérêt, voisine de 200 millions.

La Cour des Comptes fustige également les aides d'urgences aux différents secteurs agricoles. "Au lieu d'accorder dans l'urgence des aides parfois peu justifiées, il serait préférable de mettre en place un ou plusieurs dispositifs permanents de couverture des agriculteurs contre les risques auxquels ils sont exposés". La Cour souligne que "la réforme de la PAC (Politique Agricole Commune), en les soumettant davantage aux fluctuations des prix de marché, rend de tels dispositifs encore plus utiles". Toutefois l'institution reconnaît que "la France en a fait une priorité dans son mémorandum de mars 2006 aux ministres européens de l'Agriculture" et que "la loi d'orientation agricole de 2006 comporte aussi des dispositions allant dans ce sens". Enfin, la Cour épingle les chambres d'agriculture corses qui "font preuve d'une dangereuse générosité", dans le recouvrement des créances, "quand il s'agit de faire payer leurs débiteurs, qui sont souvent des organismes professionnels ou des agriculteurs".

FORMATION

La collecte des contributions patronales à la formation professionnelle continue est "complexe, mal contrôlée" et donne lieu à "des dérives" et à "une gestion parfois peu rigoureuse", déplore la Cour des comptes. Elle estime que la réforme de la formation professionnelle de mai 2004 a "renforcé la complexité du système", que la "péréquation nationale a été réduite" et que "la dispersion actuelle entraîne des doubles emplois coûteux". La Cour a relevé "les salaires très confortables" des dirigeants régionaux des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), pouvant par exemple aller "jusqu'à 161.686 euros" bruts annuels dans le cas de l'Agefos-PME. Il s'agit d'un "cas particulier", la personne visée ayant 20 ans d'ancienneté et 120 personnes sous sa responsabilité, rétorque l'Agefos-PME dans sa réponse à la Cour, faisant état d'un salaire brut moyen de 96.000 euros pour ses directeurs régionaux en 2004.

Autre exemple, l'informatique, source "de graves mécomptes" dans tous les OPCA contrôlés, à l'exception de celui de l'industrie métallurgique et minière (OPCAIM). Au nombre de 100, les OPCA jouent un rôle de percepteur de la contribution des entreprises à la formation professionnelle. Au gré de leurs intérêts, les entreprises choisissent celui auquel elles cotisent, OPCA de branche, OPCA interprofessionnel ou les deux. Elles peuvent aussi cotiser directement auprès du Trésor public, qui reverse au Fonds unique de péréquation (FUP) les sommes reçues. La contribution est comprise entre 0,55% et 1,6% de la masse salariale brute, mais dépasse souvent ce montant obligatoire, atteignant 3% en moyenne dans les entreprises de plus de dix salariés. De 2000 à 2005, les OPCA ont vu le montant total de leur collecte augmenter de 11,9% pour atteindre 5,15 milliards d'euros. Mais ceux contrôlés par la Cour (AFDAS, FORCO, Agefos-PME, OPCAIM) ont profité de cette manne pour augmenter effectifs et rémunérations, avec des "dérives" et une gestion "parfois peu rigoureuse", selon le rapport. L'Etat ne contrôle qu'un dixième des organismes, ce qui "reste insuffisant". Les OPCA eux-mêmes sont peu regardants sur la manière dont les entreprises s'acquittent de leur obligation de contribuer et la collecte "manque de clarté sur le terrain".

La Cour s'interroge enfin sur le "manque de transparence" dans la gestion des sommes redistribuées aux confédérations patronales et syndicales, soit directement, soit indirectement par le biais de l'association Fongefor, à la tête de 19,6 millions d'euros en 2004. "Les montants augmentent régulièrement" et alimentent parfois indûment des réserves. La Cour a contraint à ce titre la CGPME (patronat des PME) à rétrocéder en 2006 2,49 millions d'euros.

Dans le secteur public, la Cour épingle aussi l'association chargée de la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH), au fonctionnement "peu réactif" et aux "excédents pléthoriques".

IMMIGRATION

Sur la rétention des étrangers en situation irrégulière, la Cour fait remarquer que "la relance de la politique d'éloignement du territoire" a été engagée "avant même que l'adaptation nécessaire des capacités des centres de rétention ne soit assurée". De même, la Cour estime que "le respect de l'excercice des droits des étrangers retenus reste incomplet". Rappelant que les conditions sanitaires et d'hygiène réservées aux étrangers dans plusieurs des 19 centres de rétention administrative (CRA) avaient été "dénoncées par maints rapports dont celui du Conseil de l'Europe de février 2006", la Cour relève qu'il n'y a été porté remède que "tardivement". L'institution estime aussi que "l'information des étrangers retenus sur leurs droits ainsi que les conditions d'exercice des ces derniers sont restées insuffisantes". Le rapport relève que le recours à un interprète prévu par la loi "est resté purement formel, de même que l'assistance d'un conseil". La Cour note enfin que "le doublement du nombre de reconduites à la frontière a été obtenu au prix d'un accroissement important des moyens mobilisés pour le fonctionnement des centres (....) sans que l'ensemble des dysfonctionnements existant en amont de la rétention ait été corrigé".

RECHERCHE

La Cour des comptes salue la récente relance de l'effort des pouvoirs publics en faveur de la recherche sur les nouvelles technologies de l'information, mais regrette le nombre excessif de structures chargées de piloter et de contrôler ce domaine "stratégique". "L'éclatement de la recherche en STIC (Sciences et technologies de l'information et de la communication) entre différents programmes, en l'absence d'un document assurant la lisibilité de l'ensemble, accentue le risque d'émiettement des responsabilités entre les différents directeurs de programmes concernés", regrette la Cour. "Il rend d'autant plus nécessaire une coordination et un pilotage de ces actions et financements dispersés", ajoute-t-elle. Tout en saluant les progrès permis par la dernière loi sur la Recherche, la Cour estime que le dispositif de financement de la recherche en STIC reste "insuffisamment recomposé". La coordination des différents acteurs "reste à organiser". Les structures de financement doivent surtout être "stabilisées" pour permettre la construction d'un partenariat "solide et durable" entre le monde de l'industrie et celui de la recherche, ajoute-t-elle. La Cour des comptes déplore aussi qu'il soit toujours aussi malaisé de juger les résultats des organismes de recherches actifs dans les STIC (CNRS, CEA, Inria et Groupe des écoles de télécommunications), même si la création de la nouvelle agence d'évaluation AERES pourrait changer les choses.

Après le coût d'arrêt porté à la recherche dans les STIC en 2003, l'effort gouvernemental a repris à partir de 2005, admet la Cour. Elle reconnaît que la recherche française obtient des résultats honorables au niveau européen, dans la mesure où 40 des 44 réseaux d'excellence européens consacrés aux STIC intègrent des équipes françaises.

TOURISME

La Cour des comptes met en garde contre la situation financière "grave" de Cap'Découverte, un parc multiloisirs du Tarn. Elle estime que la poursuite de son activité "ne sera viable que si des décisions déterminantes sont prises, susceptibles de réduire considérablement les charges d'exploitation". Créé en 2003 près de Carmaux sur le site d'une mine de charbon désaffectée, Cap'Découverte n'a jamais atteint la fréquentation escomptée, accueillant 90.000 visiteurs payants en 2005 contre 110.000 en 2004, pour un seuil d'équilibre de plus de 200.000. "L'hypothèse d'une fermeture totale ou partielle" ne peut "être écartée" selon la Cour qui préconise la "fusion" des structures de gestion du site. "La gravité de la situation actuelle constitue un défi qui impose une collaboration étroite" entre Etat, région, département et communes.

Quant au Futuroscope de Poitiers, la Cour reconnaît qu'il "a incontestablement contribué à dynamiser l'image du département et de la région" et stimulé l'activité économique locale. Mais elle juge que sa "viabilité économique et juridique" est "directement liée aux perspectives de fréquentation et à la normalisation de ses rapports avec le département" de la Vienne, principal actionnaire. Soulignant "la mobilisation permanente d'importants fonds publics locaux en faveur de cet équipement", elle appelle la société d'économie mixte locale (SEML) en charge du parc à "poursuivre" ses efforts "pour maîtriser ses charges d'exploitation et augmenter son chiffre d'affaires". Le premier parc de loisirs public français, créé en 1987 et qui a enregistré une forte baisse de fréquentation au début des années 2000, a affiché un chiffre d'affaires de 59 millions d'euros en 2005.

CULTURE

Le fonds créé en 2004 par l'Etat pour repêcher les intermittents du spectacle exclus par la réforme de leur assurance chômage a connu une "inquiétante évolution", selon le rapport annuel de la Cour des comptes, qui préconise de "mettre fin aussi rapidement que possible" à ce dispositif provisoire. "Ce dispositif a connu une forte expansion que les ministères chargés de son pilotage (Emploi et Culture, ndlr) ne sont pas parvenus à maîtriser", note le rapport publié jeudi. Ce fonds dit "provisoire" puis "transitoire" a été créé en juillet 2004, puis reconduit début 2005, pour repêcher les intermittents exclus par la réforme contestée de leur régime d'assurance chômage en 2003. Il garantit un revenu à ceux qui ne parviennent pas à réaliser les 507 heures de travail nécessaires à leur indemnisation en 10 mois ou 10 mois et demi (seuils fixés par la réforme de 2003) mais y arrivent en 12 mois (période en vigueur auparavant).

"Après un démarrage assez lent en 2004 (4,6 millions d'euros de dépenses), le dispositif a connu un essor très vif à partir de 2005 (73,7 millions d'euros)", selon le rapport. Depuis septembre 2005, les dépenses "se sont stabilisées à un niveau compris entre 11 et 13 millions d'euros" mensuels, soit "un rythme de dépense annuel proche de 150 millions d'euros". Si on y ajoute les dépenses engagées dans le cadre du régime d'assurance chômage des intermittents (annexes 8 et 10 de la convention générale), "on constate que le rythme de progression des dépenses totales d'indemnisation liées à l'intermittence n'a pas été affecté par la réforme de 2003".

Le rapport souligne également que les conditions de gestion du fonds sont "inadaptées" car elles dépendent de trois acteurs, les ministères de la Culture (qui en fixe les règles de fonctionnement), de l'Emploi (qui met les crédits budgétaires à disposition) et l'Unedic (qui verse les prestations). Ce fonds transitoire doit être remplacé en 2007 par un autre fonds dit "de professionnalisation et de solidarité" en vertu du nouveau texte sur le régime des intermittents.

Ce texte, qui s'inscrit dans la logique du dispositif de 2003, a été signé par le patronat et trois syndicats, CFDT, CFTC et CGC, le 21 décembre. Il n'est pas encore entré en vigueur, ce qui rend "la date de clôture du fonds transitoire (...) encore incertaine", souligne la Cour des comptes.

Elle note par ailleurs que la réforme de 2003 a eu "des répercussions très nettes sur les comptes des annexes 8 et 10" en ralentissant la croissance des dépenses : plus de 10% par an au début des années 2000, 8,3% en 2004 et 2,8% en 2005. Bien que toujours "élevé" (31% du déficit total de l'assurance chômage en 2005), le déficit du régime des intermittents tend "à se stabiliser": 833 millions d'euros en 2002, 890 en 2003, 965 en 2004 et 979 en 2005. La réforme de 2003 a entraîné une baisse du nombre d'intermittents, de 105.600 en 2003 à 99.367 en 2005.

La Cour des comptes pointe enfin la persistance "d'importantes dérives", dont la fraude et le recours abusif au statut d'intermittent, notamment dans l'audiovisuel.